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LOMBARDIA / Contro mafie e corruzione negli appalti pubblici. Dieci proposte

di Ivan Cicconi, esperto di appalti pubblici

In questo post ospitiamo un contributo, prezioso e puntuale, di uno dei maggiori esperti di appalti pubblici in Italia. Ivan Cicconi è presidente del Comitato di sorveglianza della Stazione unica appaltante della regione Calabria e direttore dell¹Associazione nazionale ITACA, l’Istituto per la trasparenza degli appalti e la compatibilità ambientale, organo tecnico della Conferenza dei presidenti delle regioni e province autonome. Dal 2010 è consulente della Comunità montana Valdisusa-Valsangone per il progetto Tav/Tac Torino-Lione. Ha scritto numerosi saggi sul tema dell’Alta velocità ferroviaria e altrettante ricerche sui settori delle costruzioni e dei trasporti. Collabora a “Il Fatto Quotidiano”. Con lui, a Bologna, ho lavorato una ventina di anni fa.

Garantire la massima trasparenza sul “che cosa”, “come“ e “a chi” la stazione appaltante affida i contratti e come si controlla la corretta esecuzione è la condizione indispensabile per contrastare la corruzione e la penetrazione mafiosa nel ciclo del contratto pubblico.
La Regione in questo senso ha un ruolo di fondamentale importanza, sia dal punto di vista legislativo che da quello dell’attivazione di strutture e strumenti operativi adeguati.
Per garantire la trasparenza di tutti gli atti relativi all’affidamento e alla gestione degli appalti – e dunque contrastare le mafie, la corruzione, il lavoro nero e grigio – si potrebbe in primo luogo rendere obbligatoria, con l’introduzione di sanzioni specifiche nei documenti contrattuali, l’applicazione di norme in vigore che risultano essere totalmente disattese.
1. Obbligo, per la Stazione appaltante, della pubblicazione sul proprio sito informatico – definito Profilo di Committente, ai sensi di quanto previsto dal comma 35, dell’articolo 3 del decreto legislativo 163/2006 – di tutti gli atti e le informazioni relative ad affidamenti di contratti di lavori, servizi e forniture di qualunque importo e con qualsiasi procedura affidati.
2. Obbligo della pubblicazione sullo stesso sito, per ogni singolo appalto affidato, delle informazioni relative a tutti i sub-contratti stipulati dal singolo appaltatore nell’esecuzione del contratto, in applicazione a quanto sancito dal comma 11, ultimo periodo, dell’articolo 118 del decreto legislativo 163/2006: “È fatto obbligo all’appaltatore di comunicare alla stazione appaltante, per tutti i sub-contratti stipulati per l’esecuzione dell’appalto, il nome del subcontraente, l’importo del contratto, l’oggetto del lavoro, servizio o fornitura affidati”.
3. Tutte le informazioni pubblicate sul Profilo di Committente sono pubbliche e l’accesso è reso possibile a chiunque ne faccia richiesta attraverso la semplice registrazione.
Nel Codice dei contratti, decreto legislativo 163/2006, e più recentemente con la legge 136/2010, si sono definite la Centrali di Committenza e le Stazioni Uniche Appaltanti (Sua). Con riferimento a queste norme si potrebbe:
4. Imporre la costituzione di Centrali di Committenza presso gli attuali uffici acquisti della Regione e delle Province, operanti, senza oneri aggiuntivi, anche per conto di tutte le amministrazioni aggiudicatrici dell’ambito territoriale di competenza.
5. Obbligare tutte le amministrazioni aggiudicatrici al ricorso alla Centrale di Committenza o alla SUA della Regione o della Provincia di competenza per tutti gli appalti di forniture.
6. Introdurre sistemi premiali verso le amministrazioni aggiudicatrici che ricorrono alle Centrali di Committenza o alle SUA per i contratti di lavori e/o servizi.
Occorre d’altro canto sottolineare che la funzione di Centrale di Committenza o di SUA dovrebbe restare nell’ambito del settore pubblico e non dovrebbe essere delegata a società di diritto privato. Si propone pertanto di:
7. Imporre la costituzione di Centrali di Committenza o SUA regionali o provinciali nella forma di strutture organiche all’amministrazione o al massimo nella forma di agenzie o società di diritto pubblico.
Oltre al risparmio possibile determinato dalla specializzazione della gestione delle procedure di gara, è indispensabile intervenire su alcuni istituti contrattuali che sono fonte di aumenti abnormi nella gestione dei contratti. In questo senso si dovrebbe tendere alla:
8. Abolizione dell’istituto dell’affidamento a contraente generale così come definito dalla legge 443 del 2001: … ”il contraente generale è distinto dal concessionario di opere pubbliche per l’esclusione della gestione dell’opera eseguita”; chiaramente in conflitto con la definizione della concessione data dal legislatore europeo, nella quale si sancisce: … ”che la controprestazione dei lavori consiste unicamente nel diritto di gestire l’opera o il tale diritto accompagnato da un prezzo”.
Parallelamente, si dovrebbe ripristinare la definizione del contratto di concessione data dal legislatore nel 1994 con la legge n.109, cosiddetta legge Merloni o antitangentopoli, cancellando quella attualmente vigente con l’articolo 143 del decreto legislativo 163/2006 e sue modifiche. Questa consente di accompagnare la controprestazione tipica della concessione, che le direttive europee indicano come “unicamente il diritto di gestire l’opera”, con un prezzo che può arrivare fino al cento per cento del valore dell’opera e una durata senza alcun limite. Da ciò infatti deriva l’esplosione di concessioni con le quali si alimenta un debito pubblico occultato nella contabilità delle società affidatarie di tali contratti. Si dovrebbe dunque:
9. Reintrodurre il limite massimo del 50% del prezzo come corrispettivo dato al concessionario che si accompagna al “diritto di gestire l’opera o il servizio”; reintrodurre il limite dei 30 anni come durata massima della gestione concessa; abolire la concessione atipica, rispetto alla definizione europea, del Contratto di disponibilità introdotto nel nostro ordinamento nel 2012.
Altra fonte di produzione del debito pubblico, anche in questo caso occultato, sono i debiti delle società di diritto privato controllate o partecipate dalla Regione e dagli Enti locali. Anche in questo caso si tratta di debiti pubblici a tutti gli effetti, ma che non sono riportati nel deficit e nel debito pubblico. Un argine a tale fenomeno, anche ai fini della garanzia della leale concorrenza e della limitazione della spartizione partitocratica nelle nomine, può essere dato dalla effettiva e puntuale:
10. Applicazione a tutte le società controllate o partecipate dalla Regione e dagli Enti locali dell’articolo 13 (Norme per la riduzione dei costi degli apparati pubblici regionali e locali e a tutela della concorrenza) della legge 248/2006, la cosiddetta legge Bersani.

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